中国国家审计源于政府加强经济监管和维护经济秩序的需要。
据此，在制度设计上，当债务人和抵押人无法按期偿还抵押贷款时，可按照事先约定的比例从风险补偿基金中支出一定资金弥补金融机构损失，以激励金融机构积极开展土地经营权抵押融资业务，并通过建立土地经营权抵押的强制保险制度，来分散和化解金融机构的风险。(二) 照应农业适度规模经营需求 尽管培育新型农业经营主体备受重视，但是新型农业经营主体在农村生产经营实践中大显身手还需要以实现农地的适度规模经营为基础。
当然，我国《农村土地承包法》和《物权法》在将土地承包经营权定性为物权性质后，却未对受让人取得的经营承包地的债权性权利和物权性权利在名称上作出明确区分，以至于在农业经济管理的实务中，主张对三权分置之土地经营权开禁担保时，把债权性的出租行为和转让后可能物权化的行为混为一体并拟将它们共同列入可抵押范围就不足为怪了。该学说的内部在肯定农村土地经营权属于用益物权的前提下，对其产生和权利内容等尚存在分歧，有的学者认为从土地承包经营权中分离出的土地经营权与土地承包经营权在法律性质上相同，该种经营权的制度功能完全可以通过现行法上的土地承包经营权来实现;有的学者认为土地经营权实质上是次级土地承包经营权，或依据权利行使的用益物权发生逻辑，土地经营权是土地承包经营权人行使其权利而设定的次级用益物权，承包权与经营权的法构造为用益物权—次级用益物权;也有学者认为土地经营权是农户以其承包地为客体为受让人设立的用益物权;还有学者认为政策中的经营权是用益物权，但在法律上可以命名为耕作权或者耕作经营权。土地经营权未来运行存在租金侵蚀利润、农地用途非粮化、农地变相私有化倾向以及抵押实际操作障碍等风险，应加强制度应对，以有效防范这些风险。笔者赞同根据当地经济发展水平、农产品和农资价格变动情况等综合因素，……县级农村土地流转管理部门制定并发布本县市区土地流转指导价格的做法，也支持 未经承包农户同意转租的，承包农户有权解除租赁合同的举措。对于上述三类观点，似乎很难简单地予以褒贬。
一方面，登记对抗主义无法满足土地经营权流转对交易安全的需求。土地经营权并不包含于土地承包经营权之中，土地承包经营权人也不拥有用于流转的土地经营权，因此，当立法者须对土地经营权与土地承包经营权作出区分时，应当将土地承包经营权流转产生土地经营权的过程理解为土地经营权的设定，即以土地承包经营权为客体设定土地经营权，故土地经营权在性质上即为权利用益物权。此际，再将经发包方同意解释为土地承包经营权转让的公示方法和生效要件，正当性不足。
《农村土地承包法修正案草案》第42条中明确规定：承包方可以用承包土地经营权向金融机构融资担保。为保全信贷资金的安全，金融机构大多要求承包农户提供适格的担保物，农户的土地承包经营权作为其主要财产就有了金融化的必要。这里所要传达的意义有两个：其一，仅在发生承包地流转关系之时，才有生成土地经营权这一新型权利的必要。字面意义的理解是已经设立的土地经营权的流转或处分，不过，《农村土地承包法修正案草案》将此种情形称为再流转，而将依土地承包经营权流转派生出土地经营权称之为土地经营权流转。
但此后的政策文件与此观点大相径庭。这是为了防止因随意转让而丧失赖以生存的土地而对土地承包经营权转让的条件作严格限制。
土地经营权流转应指已经设立的土地经营权的流转，而草案本条的文义并非如此，是土地承包经营权流转所形成的土地经营权。如此，在法典结构上，第二章章名修改为土地承包经营权。学者间就出租和转包之间的关系存在较大争议。《农村土地承包法修正案草案》第33条规定：经发包方同意，承包方可以将全部或者部分承包的土地转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。
此也与我国法上就不动产租赁权的定性形成体系上的贯通，毕竟土地经营权主要还是反映着承包地出租、转包等流转方式所形成的法权关系。结合《三权分置意见》的其他内容，土地经营权是经营主体依流转所取得的权利的统称，要求经由修改法律科学界定其内涵，并明确其与土地所有权和土地承包经营权的权利边界及相互关系。至于转让、互换等移转物权性质的流转，《三权分置意见》使用的表述是承包农户转让土地承包权有权依法依规……自愿有偿退出承包地，并未涵盖于所谓土地经营权流转之中。在转让期间内，原土地承包经营权人的土地承包经营权相应消灭。
值得讨论的是，出租和转包之间是什么关系？为什么要使用出租（转包）这样的表述？入股所产生的法律效果究竟是土地承包经营权的转让还是设立土地经营权？ 在现行规则之下，转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。第二，将受让人限定为其他从事农业生产经营的农户，但不限于同一集体经济组织的其他农户。
其四，保留转让对象为本集体经济组织的其他农户，反映三权分置带来的制度变迁。承包方未经发包方同意，采取转让方式流转其土地承包经营权的，转让合同无效。
各种流转方式之间在法律效果上存在差异。三、承包地物权性流转的法律表达 在现行法和政策文件之中，土地承包经营权可依转让、转包、出租、互换、抵押等方式流转，其中，转让、互换导致土地承包经营权的主体变化，属于移转物权性质的流转。《农村土地承包法修正案草案》增设或修改了承包地流转的相关规则，在一定程度上反映了三权分置实践中的成熟经验，解决了理论上和实践中的部分争议问题。此说是目前学术界的主流观点。其三，取消当事人要求登记的赘语。有观点认为，出租和转包之间具有质的同一性，将两者分别规定，人为割裂了一项法律制度，造成了准用或类推适用的现象，不仅不能丰富流转方式，而且因未作严格区分将会导致重复规定，完全可以将转包视为一种接包人资格受到限制的特殊租赁。
承包农户有权通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益，任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地。《农村土地承包法》之后的法律和政策文件就转包出租之间的关系在表述上也颇不一致。
建议修改为：土地承包经营权互换、转让，应当向不动产登记机构申请登记。但所谓稳定土地承包关系并保持长久不变，指的是农村土地集体所有制和家庭承包经营制度长久不变，《深化农村改革综合性实施方案》同时指出：稳定农户承包权，就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户。
而出租时没有这一限制，在解释上应为除本集体经济组织的其他农户之外的经营主体。本文不揣浅薄，拟就此问题一陈管见，以求教于同仁。
《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》并就土地承包经营权抵押权的相关规则作了具体规定。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先受让权。但《三权分置意见》同时指出：提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地经营权予以确认，虽然维系了土地经营权的债权性质，但与现行法一样存在着经营主体的经营预期不稳定、土地经营权难以担保融资等问题。经营主体所取得的权利如定性为债权，则效力和稳定性较弱，不利于长期投入，无法进行抵押融资扩大生产，进而影响土地利用效率乃至农业的现代发展。
如此，两权分离和三权分置这两种权利结构将在承包地权利体系中长期并存。因为同一物上不能并存两个以上内容相近的用益物权，在用益物权之上再设相近用益物权的安排，是人为地将法律关系复杂化，在存在物权和债权区分的情况下，这种安排是立法技术的倒退。
经营主体所取得的土地经营权是否比现行法更有保障，取决于《农村土地承包法修正案》中对于土地经营权的定性。其六，将转让的效果明确为原土地承包经营权人的土地承包经营权相应消灭，以体现物权转让的一般法理。
本文不赞成此说中所持部分理由。例如，《土地经营权流转意见》指出：以转让方式流转承包地的……需经发包方同意。
土地经营权是通过合同方式取得的，属于债权，不属于物权。二、三权分置之下承包地流转所产生的土地经营权的定性 赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键。承包地流转规则的政策底线是，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，坚持依法、自愿、有偿，以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。建议修改为：土地承包经营权人可以其依法取得的土地承包经营权向金融机构抵押融资。
其一，将土地承包经营权的权利主体明确为土地承包经营权人，以与《物权法》的表述和本法的其他修正保持一致。（二）土地经营权入股设定的争议 在现行法之下，入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营。
（第1款）土地经营权自合同生效时设立，但未经登记，不得对抗善意第三人。正如前述，为使土地经营权制度一体反映期间长短不同的承包地流转关系，宜将土地经营权定性为债权。
也有观点认为应保留转包，删除出租。建议修改为：土地承包经营权人之间，可以将其全部或部分土地承包经营权在本集体经济组织内部进行互换。 |
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